国产91精品一区,亚洲天堂麻豆,巨臀中文字幕一区二区翘臀,国产a在亚洲线播放,欧美乱日,欧美不卡视频在线,亚洲免费一区

【獨家】推行政府購買(mǎi)服務(wù)存在的問(wèn)題及應對建議

發(fā)表時(shí)間: 2017/4/18 14:59:00 瀏覽: 13776
引言：
自中央在基礎設施領(lǐng)域力推PPP以來(lái)，隨著(zhù)政策性指導文件的出臺和示范項目的推廣宣傳，PPP項目的落地效果逐步顯現。但受制于PPP前期流程過(guò)長(cháng)、PPP財政承受能力論證限制要求等原因，PPP項目落地的壓力依然很大。與此同時(shí)，在當前的投融資體制改革以及政府購買(mǎi)服務(wù)改革背景下，中央也相繼出臺有關(guān)政府購買(mǎi)服務(wù)的多則政策性文件，該等文件對于政府購買(mǎi)服務(wù)的流程規定相對簡(jiǎn)單，而在政府購買(mǎi)服務(wù)與PPP之間的關(guān)系層面又缺乏頂層設計指導，由此，針對短期內難以按PPP模式實(shí)施的基建項目，不少地方出現了以“政府購買(mǎi)服務(wù)”之名、行墊資施工及變相融資之實(shí)以規避PPP監管要求的現象。筆者基于對政府購買(mǎi)服務(wù)以及PPP相關(guān)政策文件的理解，圍繞與基礎設施建設相關(guān)的政府購買(mǎi)服務(wù)存在的問(wèn)題以及應對建議特撰寫(xiě)本文，以供相關(guān)方借鑒參考?！?/div>
一、對政府購買(mǎi)服務(wù)現行政策的正確理解
（一）政府購買(mǎi)服務(wù)相關(guān)政策規定
1、《關(guān)于政府向社會(huì )力量購買(mǎi)服務(wù)的指導意見(jiàn)》(國辦發(fā)96號)
國務(wù)院辦公廳于2013年9月26日頒布《關(guān)于政府向社會(huì )力量購買(mǎi)服務(wù)的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)96號）規定：“地方各級人民政府要結合當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況和人民群眾的實(shí)際需求，因地制宜、積極穩妥地推進(jìn)政府向社會(huì )力量購買(mǎi)服務(wù)工作，不斷創(chuàng )新和完善公共服務(wù)供給模式，加快建設服務(wù)型政府”。繼黨的十八大之后，新一屆國務(wù)院對進(jìn)一步轉變政府職能、改善公共服務(wù)作出重大部署，并出臺前述指導意見(jiàn)，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì )力量，加大政府購買(mǎi)服務(wù)力度。
2、《關(guān)于印發(fā)<政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）>的通知》(財綜96號)
根據黨的十八屆三中全會(huì )精神以及國辦發(fā)96號規定，財政部、民政部、工商總局于2014年12月15日發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）>的通知》（財綜96號），通知對購買(mǎi)服務(wù)的相關(guān)主體、服務(wù)事項與目錄管理、購買(mǎi)方式和流程、預算和財務(wù)管理、績(jì)效監管等內容作了全面規定，進(jìn)一步加大政府購買(mǎi)服務(wù)力度。
3、《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮棚戶(hù)區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關(guān)工作的意見(jiàn)》(國發(fā)37號)
國務(wù)院于2015年6月25日發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮棚戶(hù)區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關(guān)工作的意見(jiàn)》（國發(fā)37號）， 意見(jiàn)提出，推動(dòng)政府購買(mǎi)棚改服務(wù)，對于購買(mǎi)服務(wù)主體、購買(mǎi)服務(wù)資金來(lái)源、購買(mǎi)服務(wù)范圍等事項作了規定，其中明確將棚改征地拆遷服務(wù)、公益性基礎設施建設內容納入棚改服務(wù)購買(mǎi)范圍。意見(jiàn)還同時(shí)提出要積極推廣特許經(jīng)營(yíng)等各種政府與社會(huì )資本合作（PPP）模式在棚改項目中的應用。
4、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2015〕61號）
國務(wù)院辦公廳于2015年8月3日出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2015〕61號），意見(jiàn)指出，地下綜合管廊建設項目應創(chuàng )新投融資模式，推廣運用政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、投資補貼、貸款貼息等形式，鼓勵社會(huì )資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設和運營(yíng)管理。意見(jiàn)雖沒(méi)有明確提及綜合管廊項目可以采用政府購買(mǎi)服務(wù)方式實(shí)施，但在融資章節提出，鼓勵金融機構積極探索購買(mǎi)服務(wù)協(xié)議預期收益等擔保創(chuàng )新貸款業(yè)務(wù)。
5、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2015〕75號）
國務(wù)院辦公廳于2015年10月11日出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設的指導意見(jiàn)》（ 國辦發(fā)〔2015〕75號），意見(jiàn)要求海綿城市建設項目應創(chuàng )新建設運營(yíng)機制，區別海綿城市建設項目的經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性屬性，建立政府與社會(huì )資本風(fēng)險分擔、收益共享的合作機制，采取明晰經(jīng)營(yíng)性收益權、政府購買(mǎi)服務(wù)、財政補貼等多種形式，鼓勵社會(huì )資本參與海綿城市投資建設和運營(yíng)管理。
6、《關(guān)于規范土地儲備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》(財綜4號)
財政部國土資源部中國人民銀行銀監會(huì )于2016年2月2日發(fā)布的《關(guān)于規范土地儲備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財綜4號），通知將土地儲備相關(guān)的拆遷安置補償服務(wù)以及前期開(kāi)發(fā)相關(guān)的基礎設施建設等事項納入政府購買(mǎi)服務(wù)范圍。
7、《關(guān)于推進(jìn)交通運輸領(lǐng)域政府購買(mǎi)服務(wù)的指導意見(jiàn)》(財建34號)
財政部、交通運輸部于2016年3月9日發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)交通運輸領(lǐng)域政府購買(mǎi)服務(wù)的指導意見(jiàn)》（財建34號）），意見(jiàn)將農村公路建設與養護、政府收費還貸（債）高速公路服務(wù)區經(jīng)營(yíng)管理等事項均納入政府購買(mǎi)服務(wù)范圍。
8、《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》
中共中央國務(wù)院于2016年7月5日發(fā)布《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》規定，地方政府可以通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)等方式在交通、環(huán)保、醫療、養老等領(lǐng)域，通過(guò)單個(gè)項目、組合項目、連片開(kāi)發(fā)等多種形式擴大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。
由于版面所限，有關(guān)政府購買(mǎi)服務(wù)的更多文件不再一一列舉。
（二）對當前政府購買(mǎi)服務(wù)的理解
1、經(jīng)濟新常態(tài)下政府購買(mǎi)服務(wù)原有的內涵與外延應相應調整以應對客觀(guān)形勢變化。
根據《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》等文件精神，在“企業(yè)為主，政府引導”的投融資體制改革以及“應買(mǎi)盡買(mǎi)”的政府購買(mǎi)服務(wù)改革的背景下，基于創(chuàng )新和完善公共服務(wù)供給模式、加快建設服務(wù)型政府的改革目的需要，政府購買(mǎi)服務(wù)已從傳統意義上的基本公共服務(wù)層面，逐步拓展到城鎮棚戶(hù)區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設、土地儲備、農村公路建設與養護等投融資、建設及運營(yíng)維護一體化服務(wù)以及連片開(kāi)發(fā)等更為廣泛的公共服務(wù)領(lǐng)域。新形勢、新類(lèi)型也帶來(lái)了新的挑戰，由此也要求項目參與各方應善于打破常規、創(chuàng )新思路，以全新的視角看待當下的政府購買(mǎi)服務(wù)。
2、政府購買(mǎi)服務(wù)需求的特點(diǎn)決定了為提供服務(wù)而建造工程不應被剔除在政府購買(mǎi)服務(wù)范疇之外
就與基礎設施相關(guān)的政府購買(mǎi)服務(wù)而言，既包括已建成而僅就該存量服務(wù)需求向社會(huì )資本（力量）采購的情形，也包括為提供服務(wù)需要新建基礎設施的情形。就新建項目服務(wù)而言，為提供服務(wù)而建設的工程亦屬購買(mǎi)范疇，該部分事項是購買(mǎi)服務(wù)承接主體為完成購買(mǎi)主體所需服務(wù)的必要物質(zhì)載體，沒(méi)有該等工程建設投入即無(wú)法完成后續的服務(wù)提供。國發(fā)37號涉及的棚改基礎設施建設、財建34號文涉及的農村公路建設與養護服務(wù)、財綜4號涉及的前期開(kāi)發(fā)建設等均將與服務(wù)相關(guān)的建設納入政府購買(mǎi)服務(wù)范疇，也應是基于這一角度的考慮。
由此，筆者認為，將為提供服務(wù)而需要建造的工程生硬地從購買(mǎi)服務(wù)范疇中加以剔除客觀(guān)上也不符合此類(lèi)服務(wù)需求的特點(diǎn)。
3、政府購買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施方式包括PPP與非PPP
政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式的實(shí)質(zhì)是政府購買(mǎi)服務(wù)。財政部在《關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財金76號）中首次提出政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式的實(shí)質(zhì)是政府購買(mǎi)服務(wù)。之后，《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式指導意見(jiàn)的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）在PPP模式的定義中對此再次予以明確。
《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行)）》（財綜96號）以列舉加概括方式對于應納入政府采購目錄的服務(wù)事項作了規定，同時(shí)規定政府購買(mǎi)服務(wù)可采取購買(mǎi)、委托、租賃、特許經(jīng)營(yíng)、戰略合作等形式進(jìn)行。據此可知，PPP只是政府購買(mǎi)服務(wù)的方式之一，政府購買(mǎi)服務(wù)的內涵與外延均比PPP更為寬泛。從某種意義上講，與基礎設施相關(guān)的政府購買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施方式包括了PPP模式和非PPP模式（如無(wú)特別說(shuō)明，下文提及的“政府購買(mǎi)服務(wù)”均特指“與基礎設施建設相關(guān)的以非PPP模式實(shí)施的政府購買(mǎi)服務(wù)”）。
有必要加以區分的是政府購買(mǎi)服務(wù)與實(shí)行政府付費的PPP兩者之間的關(guān)系，后者雖然也需要政府支付服務(wù)費，但其根本上屬于PPP范疇，所以不應將政府購買(mǎi)服務(wù)與實(shí)行政府付費的PPP混為一談。
二、現行法律框架體系下實(shí)施政府購買(mǎi)服務(wù)的注意事項
（一）政府購買(mǎi)服務(wù)應當納入政府購買(mǎi)服務(wù)指導目錄，相應支出費用應當依法列入預算，并應受中期財政規劃約束。
1、政府購買(mǎi)服務(wù)事項應當列入本級政府購買(mǎi)服務(wù)指導目錄
根據財綜96號文規定，各級財政部門(mén)負責制定本級政府購買(mǎi)服務(wù)指導性目錄，確定政府購買(mǎi)服務(wù)的種類(lèi)、性質(zhì)和內容，并根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展變化、政府職能轉變及公眾需求等情況及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整。該辦法第十五條規定，納入指導性目錄的服務(wù)事項，應當實(shí)施購買(mǎi)服務(wù)。故，實(shí)施政府購買(mǎi)服務(wù)的前提是服務(wù)事項已經(jīng)納入本級政府的購買(mǎi)服務(wù)指導目錄。
2、政府購買(mǎi)服務(wù)支出應當列入預算，并經(jīng)人大審批。
根據2015年新修訂的《預算法》第十三條規定，經(jīng)人民代表大會(huì )批準的預算，非經(jīng)法定程序，不得調整。各級政府、各部門(mén)、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。因此，政府購買(mǎi)服務(wù)支出應當依法列入預算。
3、政府購買(mǎi)服務(wù)支出預算還應符合中期財政規劃
根據《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財政規劃管理的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2015〕3號）規定，強化中期財政規劃對年度預算編制的約束，年度預算編制必須在中期財政規劃框架下進(jìn)行。據此，政府購買(mǎi)服務(wù)支出年度預算編制時(shí)還應受中期財政規劃約束。
（二）政府購買(mǎi)服務(wù)的資金來(lái)源安排應當符合法律規定
1、總體而言，與基礎設施建設項目相關(guān)的政府購買(mǎi)服務(wù)資金來(lái)自于一般公共預算收入和政府性基金預算收入，包括債券資金。此外，根據《國務(wù)院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)45號）規定：“加大政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算與一般公共預算的統籌力度，建立將政府性基金預算中應統籌使用的資金列入一般公共預算的機制，加大國有資本經(jīng)營(yíng)預算資金調入一般公共預算的力度”以及“加強政府購買(mǎi)服務(wù)資金管理。政府購買(mǎi)服務(wù)所需資金列入財政預算，從部門(mén)預算經(jīng)費或者經(jīng)批準的專(zhuān)項資金等既有預算中統籌安排，支持各部門(mén)按有關(guān)規定開(kāi)展政府購買(mǎi)服務(wù)工作，切實(shí)降低公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)質(zhì)量”。據此，除了一般公共預算收入和政府性基金預算收入之外，政府性基金預算資金以及國有資本經(jīng)營(yíng)預算資金中統籌使用的資金也可在依法經(jīng)批準后調入一般公共預算用于其不足部分。
2、政府購買(mǎi)服務(wù)的適用前提是預算能夠安排，不增加政府債務(wù)
《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行)》（財綜96號）第十八條規定，購買(mǎi)主體應當在購買(mǎi)預算下達后，根據政府采購管理要求編制政府采購實(shí)施計劃，報同級政府采購監管部門(mén)備案后開(kāi)展采購活動(dòng)。據此可知，政府購買(mǎi)服務(wù)僅能在預算內有資金來(lái)源安排的前提下實(shí)施。
與此同時(shí)，通過(guò)梳理政府購買(mǎi)服務(wù)相關(guān)的幾則文件發(fā)現，文件所涉及的土地儲備、棚改、連片開(kāi)發(fā)等特定領(lǐng)域有著(zhù)共性之處，即在該等領(lǐng)域的購買(mǎi)服務(wù)事項由承接主體實(shí)施后，項目本身會(huì )產(chǎn)生土地出讓收入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的稅收收入、非稅收入等其他預期收入。換言之，該等領(lǐng)域通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)事項的實(shí)施能夠實(shí)現新增財政收入，如若項目預期新增財政收入能夠覆蓋購買(mǎi)服務(wù)支出本身，預算內收入就能有效覆蓋預算內支出，在此前提下，此類(lèi)購買(mǎi)服務(wù)事項就不會(huì )額外增加既有的財政支出負擔，自然也不會(huì )增加政府債務(wù)。
需要提及的是，有觀(guān)點(diǎn)提出政府購買(mǎi)服務(wù)的前提是“先預算再采購”，而政府購買(mǎi)服務(wù)涉及跨年度預算，人大沒(méi)有跨年度審批權限，據此認為政府購買(mǎi)服務(wù)實(shí)際上是“先采購后預算”，故涉嫌違法違規。筆者認為，人大的年度預算審批權限客觀(guān)上受制于現行《預算法》規定，跨年度預算審批的法律問(wèn)題不僅存在于跨年度實(shí)施的政府購買(mǎi)服務(wù)項目中，也存在于跨年度實(shí)施的PPP項目中，當然，跨年度的政府投資工程也同樣涉及該問(wèn)題。
三、當前的偽政府購買(mǎi)服務(wù)存在的問(wèn)題分析
相比較PPP模式下的物有所值評價(jià)和財政承受能力論證等項目前期嚴格的流程要求，國辦發(fā)96號及財綜96號文等文件所設置的政府購買(mǎi)服務(wù)的采購流程要求則更為簡(jiǎn)單，并且地方政府有權因地制宜編制本級政府購買(mǎi)服務(wù)指導性目錄開(kāi)展政府購買(mǎi)服務(wù)。由此，實(shí)踐中出現了多地政府為加快項目進(jìn)程、規避兩個(gè)論證，以政府購買(mǎi)服務(wù)之名而行單純采購工程、變相融資之實(shí)等偽政府購買(mǎi)服務(wù)行為，其中不乏有通過(guò)單一來(lái)源采購方式直接確定本地的融資平臺或其他國有公司作為政府購買(mǎi)服務(wù)承接主體的違規現象。
正如近期國家審計署審計長(cháng)劉家義在《2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中就地方政府債務(wù)審計發(fā)現違規舉債問(wèn)題中指出，“有的地方出現一些隱性債務(wù)，內蒙古、山東、湖南和河南等4個(gè)省份在委托代建項目中，約定以政府購買(mǎi)服務(wù)名義支付建設資金，涉及融資175.65億元；浙江、河南、湖南和黑龍江等4個(gè)省在基礎設施建設籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會(huì )資本兜底回購、固化收益等承諾”。
由于偽政府購買(mǎi)服務(wù)項目既未做PPP模式下的物有所值評價(jià)和財政承受能力論證，又未嚴格按照現行政府購買(mǎi)服務(wù)體系要求落實(shí)“預算下達”、“編制政府采購實(shí)施計劃”、“合理測算安排政府購買(mǎi)服務(wù)所需支出”，由此將導致該類(lèi)項目可能會(huì )因為沒(méi)有明確的資金來(lái)源而無(wú)法如期納入預算，進(jìn)而會(huì )加大政府的債務(wù)負擔和財政風(fēng)險。風(fēng)險和危害之大，不容忽視。
四、應對建議
（一）盡快厘清政府購買(mǎi)服務(wù)與PPP的邊界
如前所述，政府購買(mǎi)服務(wù)在內涵上、外延上均要比國內現行的PPP模式更為寬泛，而PPP模式的實(shí)質(zhì)又是政府購買(mǎi)服務(wù)。因此，當務(wù)之急，需要厘清政府購買(mǎi)服務(wù)與PPP的邊界，正確區分規范的政府購買(mǎi)服務(wù)和以政府購買(mǎi)服務(wù)名義開(kāi)展的變相融資行為，在給依法合規的政府購買(mǎi)服務(wù)正名的同時(shí)，讓偽政府購買(mǎi)服務(wù)難有藏身之地。
由于種種條件所限，現行的PPP政策尚無(wú)法滿(mǎn)足全部公共服務(wù)供給要求，包括片區開(kāi)發(fā)等綜合開(kāi)發(fā)運營(yíng)等在內的新類(lèi)型的公共服務(wù)需求迫切需要有更為寬廣的公共服務(wù)供給渠道和更多的創(chuàng )新模式與之配套。在現行PPP模式的法律法規及政策空白處，輔之以政府購買(mǎi)服務(wù)的有效實(shí)施，由此將為經(jīng)濟新常態(tài)下的基礎設施投融資需求設置以PPP模式與政府購買(mǎi)服務(wù)為兩翼的更為完備的公共服務(wù)供給機制。
（二）加強政府購買(mǎi)服務(wù)的頂層制度設計
筆者認為，政府購買(mǎi)服務(wù)順應了中央頂層設計的趨勢要求，與其堵不如疏。為防范地方債務(wù)風(fēng)險，建議不妨借鑒PPP模式的思路，完善現有的政府購買(mǎi)服務(wù)制度體系，并參照以下原則及要求實(shí)施政府購買(mǎi)服務(wù)：
1、將政府購買(mǎi)服務(wù)限定適用于預算內已有相應資金安排、能夠落實(shí)資金來(lái)源的基礎設施項目（比如已有專(zhuān)項補助資金等）；或者通過(guò)購買(mǎi)服務(wù)能夠實(shí)現財政增收且增收部分能基本覆蓋項目支出（建議由具備相應資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)機構就此出具財務(wù)可行性分析報告），而受制于“收支兩條線(xiàn)”的財政資金管理要求，客觀(guān)上只能通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)以保障供應商服務(wù)投入及回報實(shí)現收回的基礎設施項目；
2、政府購買(mǎi)服務(wù)事項應納入政府購買(mǎi)服務(wù)指導目錄管理，購買(mǎi)主體按規定編制的政府購買(mǎi)服務(wù)實(shí)施計劃并應注意與地方城市發(fā)展規劃、其他專(zhuān)項規劃的協(xié)調銜接，合理規劃，量力而行；
3、政府購買(mǎi)服務(wù)應當通過(guò)競爭性方式采購，即應按規定通過(guò)公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商以及單一來(lái)源采購等五種方式選擇供應商或承接主體；
4、政府購買(mǎi)服務(wù)應基于績(jì)效評價(jià)付費。政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）（財綜96號）第三十一條雖規定了績(jì)效評價(jià)制度，但僅規定將評價(jià)結果作為選擇承接主體的重要參考依據，并未明確將績(jì)效評價(jià)結果與服務(wù)費支付數額相掛鉤。為實(shí)現物有所值，按效付費不可或缺；
5、政府購買(mǎi)服務(wù)收支應實(shí)行財政專(zhuān)戶(hù)管理，以確保項目獨立核算，專(zhuān)款專(zhuān)用。項目相關(guān)的收支應依法列入分年度預算，并應與中期財政規劃保持一致。
（三）統一政府購買(mǎi)服務(wù)的流程管理
在政府購買(mǎi)服務(wù)的頂層制度設計到位前，可以參照PPP政策先行完善及制定政府購買(mǎi)服務(wù)的操作流程、合同指南、采購辦法、財政管理辦法等，讓地方政府在規范的基礎上開(kāi)展政府購買(mǎi)服務(wù)的各項工作。
發(fā)布日期：2016-08-03 16:09:11  來(lái)源：Nirezze